Un exemple de coopération civilo-militaire : la gestion de l'épizootie à virus influenza en 2017

La France a été confrontée en 2017 à une épizootie majeure d'Influenza aviaire hautement pathogène qui a conduit à abattre plusieurs millions de palmipèdes et à fortement fragilisé toute une filière agro-alimentaire. Les services vétérinaires des armées ont concouru à la gestion de cette crise en renforçant ponctuellement les moyens civils, dans une logique interministérielle et conformément aux principes de l'organisation territoriale interarmées de défense. Cet épisode permet d'illustrer les compétences des services vétérinaires des armées et plus généralement du Service de santé des armées dans la gestion d'une crise sur le territoire national.

Dès 2008, le gouvernement a développé une stratégie interministérielle de réponse aux situations de crise. La place des armées dans ce cadre est ainsi décrite dans les livres blancs sur la Défense et la sécurité nationale de 2008 puis 2013. Le Service de santé des armées (SSA), sous l'autorité du chef d'état-major des armées, a suivi cette évolution et a adapté sa doctrine et son organisation pour pouvoir s'intégrer à un dispositif interministériel de gestion de crise. Les exemples sont nombreux, ces dernières années, où le SSA a contribué à la réponse des crises sanitaires, en coopération avec d'autres intervenants (pandémie grippale de 2009¹, maladie à virus Ebola en 2014-2015², ou encore attentats du 13 novembre 2015)³.

En France, en 2017, une épizootie a mis en péril toute une filière économique. Les services vétérinaires des armées (SVA) ont été sollicités pour renforcer les moyens civils engagés au profit de la stratégie d'éradication souhaitée par les pouvoirs publics. Cette intervention du SSA s'est inscrite dans la continuité d'une coopération ancienne entre les SVA et la Direction générale de l'alimentation (DGAl) du ministère de l'Agriculture (MINAGRI).

Rappels sur l'Influenza aviaire

L'IA est une maladie qui peut infecter plusieurs espèces d'oiseaux d'élevage, d'ornement et sauvages. Elle est provoquée par des virus de la famille des Orthomyxoviridae du genre Influenzavirus de type A. Il existe 144 sous-types capables d'infecter les oiseaux, six d'entre eux ayant des caractéristiques leur permettant d'infecter l'homme (ex.: H5N1, H7N9). Les virus de l'IA, très contagieux, se propagent par contact direct avec les sécrétions d'oiseaux infectés (notamment les matières fécales) ou par l'intermédiaire de nourriture, d'eau, de matériel ou de vêtements contaminés. Les oiseaux sauvages sont connus pour en être porteurs dans leurs systèmes respiratoire ou intestinal.

En France, l'IA est classée parmi les dangers zoosanitaires de première catégorie, soumis à prophylaxie et déclaration obligatoires. Un réseau permanent, organisé selon un maillage étroit du territoire, en permet la surveillance et le diagnostic. Il met à contribution les vétérinaires sanitaires, les techniciens d'élevage et les directions départementales de la protection des populations (DDPP) ou les directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) pour les départements de moins de 400 000 habitants, pour la surveillance des élevages de volailles domestiques, ainsi que les agents de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage.

Cadre de l'intervention du Service de santé des armées

L'organisation territoriale interarmées de défense

Les armées ont parfaitement intégré dans leur doctrine la capacité de renforcer l'État en cas de crise. L'intervention sur le territoire national en complément, en renforcement, en appui ou en soutien de l'action interministérielle repose sur l'organisation territoriale interarmées de défense (OTIAD). Outre la défense opérationnelle du territoire, l'OTIAD assure des missions relevant du domaine des relations civilo-militaires et concourant à renforcer les liens entre la société civile et les armées.

L'OTIAD est une chaîne de commandement interarmées. Elle est structurée en miroir de la chaîne de décision préfectorale et organisée en trois niveaux. Elle comprend :

• le chef d'état-major des armées (CEMA) au niveau central ;
• les officiers généraux de zone de défense et de sécurité OGZDS qui s'appuient sur un état-major interarmées de zone de défense et de sécurité (EMIAZDS) ;
• les délégués militaires départementaux (DMD) au niveau départemental.

L'engagement des armées dans le cadre de l'OTIAD fait l'objet d'une demande administrative formelle préalable (réquisition ou demande de concours) de la part du préfet de zone de défense et de sécurité (PZDS) (ou du représentant de l'État) selon « l'état final recherché par l'autorité civile, en termes d'effets à obtenir par les armées, assorties d'un cadre espace-temps »⁴.

En pratique, l'engagement des armées se justifie dès lors que les moyens dont dispose l'autorité civile s'avèrent inexistants, inadaptés, insuffisants ou indisponibles (règle des « 4 i »)⁵.

« Après acceptation par le cabinet du ministre des armées (MINARM) sur proposition du CEMA, ce dernier (via le CPCO) donne l'ordre aux armées, directions et services concernés de placer, sous le contrôle opérationnel des OGZDS, les capacités et les moyens concourant à la réalisation de l'effet final recherché par l'autorité civile.

En toutes circonstances, le CEMA reste le commandant opérationnel des moyens militaires engagés »⁶.

Contexte de l'intervention des vétérinaires des armées

En novembre 2016, à la suite de signalements par plusieurs pays européens de cas d'IA hautement pathogène (IAHP) à virus H5N8 parmi les oiseaux migrateurs, des mesures de biosécurité renforcées sont mises en place sur le territoire national. Dans les zones à risque élevé, les élevages de volailles et des basses-cours sont confinés pour empêcher tout contact avec les oiseaux sauvages. Malgré cela, un premier cas d'IAHP H5N8 est confirmé le 26 novembre 2016 dans le Pas-de-Calais, parmi 20 canards sauvages utilisés comme appelants pour la chasse au gibier d'eau. Puis le 1^er décembre, le virus est détecté dans une exploitation de canards située dans le Tarn, à l'occasion de prélèvements réalisés à la suite d'une forte mortalité (2 000 canards morts parmi les 5 000 de l'exploitation).

Malgré les mesures appliquées pour chaque foyer découvert, à savoir l'abattage des volailles, l'établissement d'une zone de protection de 3 km, ainsi que la délimitation d'une zone de surveillance de 10 km autour du foyer, l'épidémie se propage rapidement. Le 4 janvier 2017, on dénombre 89 foyers d'IAHP H5N8 dans le Sud-Ouest et plus de 300 000 oiseaux ont été abattus. Si les zones du Tarn, de l'Aveyron et du Lot-et-Garonne semblent être contrôlées par les mesures mises en place, une zone concentrant les cas plus récents dans le Gers, les Landes et les Hautes-Pyrénées peine à être stabilisée. Le Conseil national d'orientation de la politique sanitaire animale et végétale, instance de consultation au titre de la mise en œuvre de la nouvelle organisation sanitaire, décide d'une stratégie en trois temps :

• le « dépeuplement » avec abattage du 5 au 20 janvier de tous les palmipèdes en parcours extérieur sur une zone incluant une partie des départements du Gers, des Landes et des Hautes-Pyrénées ;
• une phase d' « assainissement » par le nettoyage et la désinfection des bâtiments et des parcours ;
• puis le « repeuplement » de la zone dans des conditions strictes de biosécurité.

Le principe retenu est donc d'abattre rapidement les palmipèdes prêts à gaver, ce qui implique pour les pouvoirs publics d'organiser le transport, l'abattage et l'équarrissage de ces animaux. Ce dépeuplement nécessite plus particulièrement la mise en œuvre de moyens humains importants : il mobilise des vétérinaires pour réaliser un abattage manuel. C'est dans ce contexte que le SSA est sollicité pour renforcer les moyens civils.

L'intervention des services vétérinaires des armées

Premier concours

Début janvier, des contacts sont établis par la DGAl auprès de la Direction centrale du service de santé des armées (DCSSA) afin d'évoquer le concours des vétérinaires des armées⁷. Tout en évitant les réquisitions, les pouvoirs publics souhaitent limiter le recours à la ressource privée, déjà engagée sur d'autres actions et dont les interventions en foyer pourraient augmenter le risque de diffusion du virus.

Le 12 janvier 2017, le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine, préfet de la zone de défense et de sécurité (PZDS) Sud-Ouest demande officiellement la mobilisation d'urgence des vétérinaires du SSA afin de renforcer les moyens humains déjà disponibles sur zone. L'impact de cette contribution sur l'activité du SSA est jugé négligeable au regard des conséquences économiques et humaines d'une telle crise. Le 16 janvier, après accord du centre de planification et de conduite des opérations (CPCO) et du cabinet du ministre de la défense (MINDEF), la DCSSA met quatre vétérinaires, venant d'établissements répartis sur toute la France, à disposition de la Direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) des Landes (40) pour participer à la lutte contre l'épizootie du 17 au 20 janvier. Si la prestation technique est fournie à titre gracieux, les équipements de protection individuelle ainsi que le matériel technique et les frais de soutien (transport, hébergement et alimentation) restent à la charge des directions responsables. Le renfort militaire est prolongé pour être finalement levé le 27 janvier, l'épizootie se stabilisant.

Second concours

Début février, le nombre de foyers dans les Landes est en recrudescence, notamment dans la Chalosse. Ce territoire recense 20 foyers dont neuf mis en évidence la seule journée du 8 février 2017. Les services du MINAGRI ne disposant pas des vétérinaires en nombre suffisant pour mener à bien les abattages préventifs, le préfet de la zone de défense et de sécurité (PZDS) Sud-Ouest, sur demande de la Direction Régionale de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Forêt (DRAAF) de Nouvelle Aquitaine, sollicite à nouveau le concours des armées auprès de l'officier général de zone de défense et de sécurité (OGZDS). Deux vétérinaires des armées sont engagés en semaine 7. Le dispositif est levé le 18 février 2017.

Analyse de l'intervention du service de santé des armées

L'engagement des vétérinaires des armées

L'engagement des moyens du SSA a suivi les principes de l'OTIAD puisqu'il est intervenu dans un contexte d'insuffisance des moyens civils et que la chaîne de commandement militaire a été respectée. La réactivité a été remarquable : le 5 janvier 2017, les premières informations sur une possible demande de concours parvenaient à la DCSSA et le 18 janvier, les quatre premiers vétérinaires des armées étaient mis à disposition de la DDCSPP des Landes. Avec l'implication de onze des 70 vétérinaires des armées sur le terrain ou dans l'organisation de cette contribution, c'est une part très importante du corps qui a contribué à la résolution de cette crise.

Le désengagement des vétérinaires des armées

L'intervention du SSA ne s'est pas inscrite dans la durée, et cela pour plusieurs raisons :

• la vocation de l'OTIAD est de renforcer les besoins civils en cas d'inexistence, d'inadaptation, d'insuffisance ou d'indisponibilité des moyens de réponse civils. C'est un réservoir destiné à intervenir pour une durée limitée, le temps que les pouvoirs publics puissent s'organiser ;
• il est dimensionné au juste besoin du soutien des forces. La courte durée de l'engagement et la provenance du personnel de différentes unités ont permis de limiter l'impact éventuel sur l'activité des services vétérinaires des armées ;
• enfin, le SSA doit pouvoir soutenir un engagement opérationnel des armées. Une coopération permanente pourrait mettre en difficulté les services publics en cas de retrait du SSA.

L'organisation territoriale et opérationnelle du Service de santé des armées

Les autorités civiles ont évoqué initialement un concours à la fois dans le Gers (région Occitanie en ZDS Sud) et dans les Landes (région Nouvelle Aquitaine en ZDS Sud-Ouest). Pour éviter d'avoir deux chaînes d'interlocuteurs, il a été proposé de concentrer les moyens militaires sur un même département, à savoir les Landes. Dès lors que le SSA se positionne comme acteur de la gestion de crise sur le territoire national, il devient impératif pour lui de penser son organisation en cohérence avec celle des ZDS et des directions déconcentrées d'intérêt. Ce dont a tenu compte la transformation du SSA à l'horizon 2020 dans le maillage territorial de ses emprises. La nouvelle organisation prévoit un référent au sein de chaque ZDS. Plus généralement le SSA intègre dans sa doctrine sa coopération avec le secteur civil en cas de crise. Il dispose en effet d'un ensemble de qualités et de capacités variées qu'il est prêt à mettre à disposition des autorités civiles en cas de crise, au titre :

• de la posture d'alerte du SSA dans le cadre de sa mission de soutien des forces armées (son « contrat opérationnel ») ;
• de la mise à disposition des Agences régionales de santé de ses moyens permanents au titre de la participation du SSA au dispositif d'organisation de la réponse du système de santé aux situations sanitaires exceptionnelles ;
• de renforts nationaux mis en œuvre dans le cadre d'accord avec d'autres ministères.

Les atouts du Service de santé des armées dans la gestion de crise

Lors de la crise de l'IA de 2017, le SSA a démontré une nouvelle fois sa capacité à intervenir en soutien des intervenants civils pour gérer une crise sur le territoire national.

Il dispose de capacités qui peuvent être engagées avec un court préavis. Cette réactivité repose sur un dispositif d'alerte et une chaîne de commandement robuste incarnée par un état-major opérationnel santé dédié. Elle peut compter sur le statut général des militaires qui garantit une disponibilité en tout temps, en tout lieu et en toutes circonstances du personnel militaire du SSA.

Le SSA est par ailleurs l'intégration de cinq composantes : la médecine des forces, les hôpitaux, le ravitaillement sanitaire, la recherche et la formation. Cette organisation lui confère un large spectre de compétences qui peuvent être sollicitées pour renforcer les moyens civils dans une logique de complémentarité et selon la règle des « 4i ». Le SSA a par ailleurs les capacités d'apporter une aide précieuse dans le management des crises et de devenir un réel partenaire des pouvoirs publics dans la maîtrise des risques sanitaires.

Enfin, le SSA est riche des différents environnements qu'il côtoie. Il est parfaitement intégré dans la santé publique et ses relations sont nombreuses avec le Ministère de la Santé (MINSAN), mais également avec le MINAGRI ou encore le ministère de l'Intérieur. Il peut compter sur le soutien logistique des armées (appui à la projection, soutien au stationnement, y compris dans un contexte particulièrement dégradé, ou encore mise à disposition de vecteurs pour les évacuations médicales) et sur l'efficacité de sa chaîne de commandement. L'OTIAD fournit ainsi le support de l'intervention du SSA dans la gestion de crise sur le territoire national.

Ces atouts du SSA dans la gestion de crise ne doivent cependant pas faire oublier la limite principale de la coopération du SSA avec d'autres ministères : le maintien de sa capacité à soutenir les armées engagées en opération est la priorité et son unique raison d'être.

Avec 485 foyers dans les élevages et quatre millions d'oiseaux abattus, la France a été confrontée en 2017 à une épizootie majeure d'IAHP. Due à un virus H5N8 introduit d'Asie par les oiseaux migrateurs, elle s'est avérée particulièrement virulente pour les palmipèdes et son contrôle a nécessité la prise de mesures très contraignantes dont, notamment, l'abattage préventif dans plusieurs départements.

Le SSA a concouru à la gestion de cette crise en renforçant les moyens civils ponctuellement, dans une logique interministérielle et conformément aux principes de l'OTIAD. Le retour d'expérience lui permettra de formaliser davantage cette coopération et de développer l'information des différents acteurs afin de faciliter les coopérations ultérieures des services vétérinaires des armées avec les services du MINAGRI.

Cet épisode a permis d'éprouver une nouvelle fois la pertinence des dispositifs de mobilisation des capacités du SSA au profit de la résilience de la nation. Ses compétences développées au profit du soutien médical des opérations et plus généralement des armées peuvent servir à la résolution des crises survenant sur le territoire national. Il est dans ce cadre déjà régulièrement sollicité par le MINSAN mais également par d'autres ministères et notamment le MINAGRI. Les épizooties majeures ne sont pas rares en Europe, comme en témoignent les épisodes successifs d'Influenza aviaire mais également l'épizootie de fièvre aphteuse au Royaume-Uni en 2001 ; la France doit s'y préparer.