Les policiers berlinois comme "professionnels de l'intégration" ?

Cet article traite de la réforme dite de l’« ouverture interculturelle » de la police de Berlin au cours des années 2000. Le texte fait le point sur les évolutions doctrinales et les transformations concrètes de l’appareil policier envers les groupes perçus comme « culturellement différents » de la société majoritaire allemande. Dans le cas de Berlin, la police cible particulièrement les communautés turques, arabes et/ou musulmanes. L’article examine la genèse de cette réforme, sa mise en œuvre ainsi que le travail concret d’une unité spécialisée dans l’« interculturalité ». La recherche montre que, dans le cas berlinois, l’autorité policière auprès des groupes issus de l’immigration n’est pas tant imposée par un recours accru à des pratiques coercitives que par un maillage des quartiers par des réseaux de « partenaires » et des stratégies policières préventives.

Y a-t-il eu à Berlin des émeutes comme il y a eu en France en 2005 ?

En 2005 à Berlin, les problèmes n’étaient pas aussi graves qu’ils l’étaient en France, quand les voitures brûlaient toutes les nuits. Mais pendant cette période, ces questions étaient d’actualité. Est-ce que ça peut devenir aussi extrême à Berlin et que peut-on faire contre ça ?

Dieter Schwarz, Chef de Direction de la police berlinoise, 28/04/10

Non. Quand les voitures ont brûlé à Paris, nous nous attendions tous à ce que ça parte à Berlin aussi, mais il ne s’est rien passé. Beaucoup ont fait la comparaison et se sont demandé si cela pouvait également arriver à Berlin. Nous avons répondu par la négative. Nous avons ici d’autres structures, d’autres communautés. Nous avons certes une ghettoïsation des migrants, ils emménagent tous dans le même secteur, mais pas comme en France où toutes les banlieues sont composées de migrants d’Algérie ou d’autres pays. Nous avons aussi une autre perspective pour les jeunes gens ici : les conditions sont différentes par rapport à Paris. C’est pour cela que nous sommes aussi proches des citoyens alors que la police à Paris reste très éloignée.

Stefan Grossman, Commissaire, Direction 5, 27/09/07

Les rébellions urbaines de l’automne 2005 ont été scrutées avec attention par les cadres de la police berlinoise. Ces derniers en livraient souvent une interprétation selon des cadres ethno-raciaux : un défaut d’intégration des « migrants » en serait la principale cause. Cette perception de la situation française a eu pour effet d’accélérer un ensemble d’évolutions de la doctrine et des pratiques policières à destination des immigrés et de leurs descendants installés dans la ville-État de Berlin. En effet, la police berlinoise a initié depuis le début des années 2000 une modification profonde de ses modes d’intervention auprès des étrangers et des communautés issues de l’immigration.

En Allemagne, les polices sont régionalisées et disposent d’une marge de manœuvre importante dans la définition des stratégies de sécurité publique. C’est pourquoi cet article se concentre sur la réforme dite de l’« ouverture interculturelle » de la police de Berlin, c’est-à-dire des évolutions doctrinales (au même titre que par exemple le community policing ou la « police de proximité ») et des transformations concrètes de l’appareil policier concernant les stratégies de prévention et de contrôles de groupes perçus comme « culturellement différents » de la société majoritaire allemande. Il s’agit principalement de minorités religieuses, culturelles et/ou définies par leur origine nationale : dans le cas de Berlin, il s’agit en premier lieu de groupes identifiés comme musulmans, kurdes, vietnamiens et russes. L’« ouverture interculturelle » de la police berlinoise se traduit par l’importation, l’institutionnalisation et l’usage de nouvelles catégories d’action opérationnelle dans le travail policier (la « culture », la « mentalité », la « diversité » ou encore le « dialogue interculturel »).

Ces transformations de l’action policière s’inscrivent dans un contexte plus général où l’action publique en Allemagne adopte un paradigme culturaliste dans la foulée de la réforme de la citoyenneté de 2000¹. Par ailleurs, elles s’inscrivent dans un contexte de valorisation des stratégies policières de prévention qui ont contribué à ancrer celle-ci sur des microterritoires considérés comme sensibles et à redéfinir les groupes perçus comme potentiellement problématiques en termes d’ordre public : les communautés issues de l’immigration et parmi celles-ci l’islam radical et la délinquance des adolescents et des jeunes adultes. Enfin, les cadres de la police berlinoise ont considéré que ces stratégies « interculturelles » seraient à même d’empêcher la survenue d’événements comparables aux rébellions urbaines de l’automne 2005 en France. Ainsi, si on a pu reprocher à l’action publique française une forme de « déni des cultures » [Lagrange, 2010], les administrations publiques allemandes, et notamment la police, ont intégré les différences culturelles et religieuses dans leurs cadres d’action.

Quelle a été la genèse de l’adoption de ce référentiel culturaliste au sein de la police de Berlin et comment celui-ci a été mis en œuvre concrètement ? Cet article analysera successivement la manière dont cette réforme a été pensée par les cadres policiers puis mise en œuvre. Je présenterai ensuite le rôle spécifique de l’« Unité Intégration et Migration ».

Le "transfert de compétences interculturelles" dans la police berlinoise

La reformulation du rôle des administrations dans l’« intégration » des immigrés et de leurs descendants par la diffusion d’une doctrine d’« ouverture culturelle » touche la police berlinoise à partir du début des années 2000 sous le nom de « Projet de Transfert de Compétence Interculturelles (Projekt Transfer Interkulturelle Kompetenz, TIK) ». J’analyse dans ce qui suit l’appropriation de la réforme par l’appareil policier berlinois en décrivant tout d’abord le contexte qui l’a rendue possible puis sa mise en œuvre concrète au sein des services de police.

Le contexte de la réforme

Différents types d’acteurs sont à l’origine de l’introduction du paradigme de l’ouverture interculturelle dans la police berlinoise. La diffusion de cette doctrine s’est faite de manière verticale par aller-retour entre les échelles fédérale, régionale et communale, ainsi que de manière horizontale, entre les différents secteurs de l’action publique (école, agences pour l’emploi, santé). La genèse de ce changement doctrinal permet de tracer les contours d’une coalition d’acteurs regroupant aussi bien des professionnels des champs concernés, que des acteurs associatifs, des spécialistes privés de l’intervention sociale (Caritas), des fondations, des politiques, des experts ou encore des universitaires. Ces dynamiques ont touché la police berlinoise au début des années 2000. Certaines initiatives, comme le recrutement ciblé de « policiers issus de l’immigration », initié dès 1994, ou encore le développement de l’action préventive de certaines unités spécialisées, ont trouvé un relais dans la diffusion de la doctrine de l’ouverture interculturelle.

Les politiques impulsées au niveau fédéral dans le contexte du renouvellement de la question de l’intégration ont ainsi trouvé une résonance dans le contexte berlinois. En 2003, le préfet de Police de Berlin, Dieter Glietsch, a été sollicité par la l’Association des familles et des couples binationaux (Verband binationaler Familien und Partnerschaften) et l'Agence fédérale pour la formation à la citoyenneté (Bundeszentrale für politische Bildung) afin de mettre en place l’« ouverture interculturelle » dans son administration. Le projet « Transfert de compétences interculturelles », dont les objectifs et les méthodes reposent sur une approche préventive, fait l’objet d’un investissement de la haute hiérarchie policière berlinoise observable lors de conférences, réunions et séminaires réunissant des cadres policiers, des experts, universitaires et des membres de la société civile.

La réception favorable de cette évolution doctrinale s’inscrit par ailleurs dans des problématiques de sécurité publique spécifiques à la capitale allemande. Tout d’abord, la première décennie des années 2000 s’est accompagnée de l’affaiblissement de la contestation de la gauche radicale qui constituait une des principales préoccupations de la préfecture de Police dans les années 1980 et 1990. D’autre part, la réunification administrative des services de police consécutive à l’unification allemande est à ce moment-là en phase d’achèvement [Glaeser, 2000 ; Jobard, 2003]. Parallèlement, le début des années 2000 a coïncidé avec un durcissement des thématiques d’ordre public liées à l’islam. Les attentats du 11 septembre 2001 et le débat sur les « sociétés parallèles » ont contribué à repositionner la police sur la définition de « problèmes » liés à l’islam. Certains aspects de l’« ouverture interculturelle » de la police constituent ainsi une réponse à l’identification de « menaces » associées à l’islam radical. Par ailleurs, la diffusion de cette doctrine au sein des services de police berlinois a, en partie, coïncidé avec les émeutes françaises de l’automne 2005. Enfin, la réforme s’inscrit dans la mise en avant du rôle de l’administration dans le « potentiel intégrateur de la société » et dans la définition de la police comme « acteur de l’intégration » [Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, 2002].

Traduction policière d'une impulsion fédérale

En 2003, le chef de district (Polizeidirektor) Dieter Schwarz a été chargé par le préfet de Police de Berlin de la mise en œuvre de l’« ouverture interculturelle » au sein de l’administration policière². Ce qui suit est essentiellement fondé sur son témoignage recueilli sous la forme d’un entretien semi-directif, sur des échanges répétés au cours de colloques ou de manifestations « interculturelles » de la police, croisés avec des extraits du carnet de terrain et divers documents.

« Il s’agissait de s’orienter plus spécifiquement en direction des “clients” issus de l’immigration et d’améliorer nos compétences interculturelles. La police a été sollicitée, car elle appartient au service public. À Berlin on en est arrivé relativement vite à la Direction 5, car elle comprend beaucoup d’habitants issus de l’immigration. » [Dieter Schwarz, responsable du projet TIK, 28/04/10]

La Direction 5 fut également pilote dans l’expérimentation des dispositifs de prévention dans les années 1990. L’argument formulé par Dieter Schwarz dans les termes du bon sens (« car elle comprend beaucoup d’habitants issus de l’immigration ») ne doit pas faire oublier que ce secteur fait l’objet de la construction d’un problème public associant délinquance et immigration au cours des années 1990 et 2000 dans certains secteurs de la direction : les bandes de jeunes issus de l’immigration, la perception du développement de « sociétés parallèles » ainsi que d’un islam radical plus ou moins souterrain.

« Nous avons dans un premier temps organisé des workshops et nous nous sommes demandés comment nous pouvions adapter cette nouvelle approche à la police berlinoise et rendre nos collègues plus compétents au plan interculturel. Peut-être aussi pour intervenir de manière plus sereine par le biais d’informations liées au contexte. Et aussi, en cas d’altercation, de faire en sorte qu’on en reste à la parole et que la situation ne s’envenime pas des deux côtés. » [Dieter Schwarz, responsable du projet TIK, 28/04/10]

Lorsqu’il a hérité du projet, Dieter Schwarz ne disposait que de lignes directrices : « rendre les collègues plus compétents au plan interculturel », associer la réforme à des objectifs purement policiers, modifier les modes d’intervention, améliorer la connaissance des contextes « culturels » supposés des migrants. Il dut en revanche trouver les moyens de la mise en œuvre concrète de la réforme et de sa traduction au sein de l’appareil policier.

« Nous nous sommes dit que nous étions déjà bien équipé avec l’Unité intégration et migration (UIM). Chaque Direction a une unité comparable et ce sont des gens spécialisés, qui peuvent toujours être sollicités par les collègues des commissariats. En revanche, le fait de savoir si nous devions encore aller plus loin fut considéré de manière très critique mais nous en sommes arrivés à l’idée qu’on pouvait élargir le projet à la base, c’est-à-dire les policiers dans la rue. Et nous nous sommes dit que nous allions essayer de produire un input, c’est-à-dire de proposer de la formation continue aux collègues et de les informer sur les origines culturelles, et le cas échéant, religieuses. Au début, c’était très fortement axé sur les associations cultuelles musulmanes et l’islam. » [Dieter Schwarz, responsable du projet TIK, 28/04/10]

C’est en effet lorsque Schwarz et ses collègues ont décidé d’étendre le projet à l’ensemble des unités opérationnelles de sécurité publique que des résistances se sont faites jour. C’est aussi à ce moment que le concept s’est traduit en « input », dans un premier temps « en interne », par le biais de modules de formation continue et de diffusion d’informations sur les cultures et les religions, avec une focalisation sur l’islam.

L'islam comme laboratoire de l'"interculturalité" policière ?

Nous voulions aussi trouver des partenaires de coopération, entrer en contact avec des institutions, qui furent dans un premier temps les mosquées, et présenter notre approche. On leur a dit : « Peut-être pouvez-vous utiliser votre potentiel d’influence sur les membres de la communauté, sur les parents ou bien directement sur les jeunes, et peut-être atteindre quelques objectifs avec la police ».

« À Antonkiez, il y avait une mosquée dans une arrière-cour d’un immeuble, comme c’est souvent le cas. Et des résidents se sont inquiétés, car ils ne savaient pas ce que c’était, qui vient là, etc. Il y avait un manque d’informations et donc des peurs. L’UIM avait commencé à enquêter. Dans le même temps, un groupe de jeunes occupait l’espace public avec des chiens et importunait les gens. Mais la situation sécuritaire objective en termes d’infractions n’était pas très élevée avec quand même quelques délits classiques : vols, dégradations, petites agressions. Nous sommes entrés en contact avec la mosquée par l’intermédiaire de l’organisation-mère de la communauté turque en leur demandant s’ils étaient prêts à coopérer avec nous. Ils ont rapidement accepté et nous sommes entrés en contact avec cette mosquée, à laquelle nous avons demandé de nous mettre en relation avec ces jeunes qui causaient des problèmes devant leur porte. Mais ce n’était pas que des jeunes qui appartenaient à leur communauté, il y avait aussi des Allemands parmi eux, ce que nous avons pris en compte. La brigade chargée du secteur a un peu enquêté. Et les gens de la mosquée ont proposé un local pour que les jeunes reçoivent de l’aide aux devoirs, fassent un peu de sport et d’informatique. Et peu à peu, nous avons obtenu le calme dans ce secteur par rapport à la bande de jeunes. » [Dieter Schwarz, responsable du projet TIK, 28/04/10]

Les coordinateurs du projet se sont tournés vers la société civile et en premier lieu les responsables religieux musulmans. Entre autres, les notions de « dialogue », de « confiance » et de « projets communs » sont au cœur des formes d’auto-représentations de la police et constituent la façade publique de ce qui commence à prendre une forme de « community policing », bien que ce terme ne soit jamais employé par les acteurs. Il s’agit en effet d’impliquer des acteurs intermédiaires dans la mise en œuvre de la sécurité publique. La population cible de ces initiatives était au départ exclusivement les groupes de jeunesissus de l’immigration. Le processus de traduction de l’« ouverture interculturelle » commençait alors à se préciser dans des termes policiers : il s’agissait d’obtenir d’acteurs identifiés comme pertinents (ici, les mosquées) qu’elles coopèrent avec la police pour atteindre des jeunes perçus comme membres de la communauté musulmane de Berlin.

Les émeutes de l’automne 2005 en France ont participé à la formulation policière du problème d’ordre public des jeunes issus de l’immigration dans les quartiers pauvres de Berlin. En interne, des premiers contacts ont été pris au niveau des commissariats et des hiérarchies intermédiaires des différentes directions de police de Berlin. La première phase de mise en œuvre du projet a débouché sur une conférence qui s’est tenue à Stuttgart et la production d’un guide d’« ouverture interculturelle ». L’organisation de manifestations, ouvertes au public ou réservées aux policiers, workshops, séminaires et conférences, réunissant tous types d’acteurs (policiers, chercheurs, représentants communautaires, institutionnels, politiques, etc.), revêt en effet une importance particulière dans la conception, la légitimation, l’évaluation et la promotion de ce type de projet.

« Nous avons aussi réfléchi à des manières d’associer des collègues issus de l’immigration à ce projet. Ils étaient peu nombreux à l’époque mais quelques-uns sont présents dans le projet depuis le début. Par exemple, Monsieur S. qui est d’origine turque. Et pour la police, c’était tout à fait nouveau ou atypique que nous, dans ce projet, nous soyons hiérarchiquement très mélangés : chef de direction, commissaire, brigadier jusqu’au collègue d’origine turque qui avait encore à l’époque un petit grade. Nous nous sommes tous assis à égalité à une même table et nous avons discuté pour trouver des idées et les mettre en application. Mais il y a eu aussi des critiques : “pourquoi devons-nous désormais nous adapter étant donné que nous incarnons l’État et la Loi, ce sont plutôt les autres qui doivent s’adapter à nous, et culturellement aussi !”. Et nous leur avons répondu “OK, mais nous nous n’avons pas seulement l’approche interne avec la diffusion d’informations et de formation, nous avons aussi l’approche externe et souhaitons nous rapprocher des autres afin qu’ils apprennent à mieux connaître la police, à comprendre plus clairement nos missions ainsi que les contraintes que nous avons de par la loi. Au final, nous pouvons associer [ces acteurs] à notre mission. En particulier s’agissant des jeunes. » [Dieter Schwarz, responsable du projet TIK, 28/04/10]

Dans le contexte policier, la marge de manœuvre laissée à Schwartz et à ses collègues dans la mise en œuvre de manières de faire innovantes a permis de subvertir le circuit hiérarchique traditionnel de l’administration. La participation de Monsieur S., gardien de la paix d’origine turque, constitue ainsi un exemple de parcours dans lequel l’origine de l’agent a contribué à aiguiller une carrière. Par ailleurs, l’autonomie vis-à-vis de la hiérarchie est une ressource très recherchée au sein de l’organisation du travail (voir l’exemple des BAC en France, et pour un exemple de spécialisation dans la prévention, l’Unité intégration et migration, cf. infra), ce qui nous permet de formuler ici l’hypothèse selon laquelle, pour être valorisée et valorisante, une tâche policière ne doit pas forcément se conformer à une prétendue « culture » (par exemple l’anticriminalité), mais peut aussi se situer dans un faisceau de tâches que l’on considérerait a priori opposé aux valeurs dominantes de la profession. Autrement dit, il est possible de créer des espaces d’opportunité au sein de la profession, en supposant qu’il y ait en arrière-plan une réelle volonté politique.

À partir de 2006, le projet a pris de l’ampleur, bénéficié d’un financement et été étendu à l’ensemble des services de police de Berlin pour une période test de cinq ans. Dieter Schwarz est parti à la recherche d’interlocuteurs dans toutes les directions et services de police berlinois, ainsi qu’auprès de l’école de police de Spandau. Il souhaitait rallier des partenaires de grade élevé pour manifester l’importance du projet. Il s’agissait dans un premier temps d’identifier les structures existantes qui avaient des orientations stratégiques similaires à celles énoncées par le projet TIK. Parallèlement à l’augmentation du nombre de policiers impliqués dans le projet se sont également élargis les groupes cibles de cette action policière : si la cible principale reste les groupes musulmans, la police berlinoise s’intéresse désormais aux communautés issues de Russie, d’ex-Yougoslavie et du Vietnam. On voit ici à l’œuvre une forme d’ethnicisation des problèmes de sécurité publique [Groenemeyer et Mansel, 2003].

L'unité intégration et migration : faire carrière dans l'interculturel

Lors de la mise en œuvre de l’« ouverture interculturelle », Dieter Schwarz et ses collègues ont, en premier lieu, pensé à enrôler les membres de la brigade spécialisée Unité intégration et migration (Arbeitsgebiet Integration und Migration, UIM), compétente sur les quartiers de Spreeheim, Antonkiez (ex-Berlin-ouest) et un quartier de la partie est de la ville. Nommée jusqu’en 2009 « Unité étrangers » (Arbeitsgebiet Ausländer) et compétente sur ces trois secteurs, cette unité constitue la principale entité sur laquelle repose l’institutionnalisation de la question minoritaire dans la police berlinoise et son évolution reflète la transformation récente du rôle de la police envers les populations issues de l’immigration.

J’ai rencontré les policiers de l’UIM lors de certaines interventions spécifiquement conçues comme ciblant des populations désignées par leur extranéité (le « concert arabe » ou les opérations de contrôle des maisons closes). Lors de mes premières rencontres avec les policiers de l’UIM, j’ai été frappé par leur attitude ouverte à l’égard de ma recherche. Contrairement aux résistances parfois rencontrées sur les terrains policiers, l’UIM m’a ouvert ses bureaux et ses membres m’ont consacré un temps non négligeable. Au-delà de la transparence revendiquée, cette posture peut témoigner d’une recherche de légitimation que mon travail pourrait éventuellement contribuer à nourrir. L’énergie avec laquelle les membres de cette unité mettent en avant leurs spécificités et leurs compétences incite évidemment à un recul critique afin que le chercheur ne se transforme pas en porte-parole de l’unité.

 

Atypique au sein de l’organisation policière, l’UIM revendique une spécialisation dans les « questions interculturelles ». Plus encore, l’activisme de son chef historique et charismatique conduit ses membres à se définir comme des « spécialistes de l’intégration », revendiquant un domaine de compétence élargi et se démarquant en grande partie des tâches policières traditionnelles. L’analyse de l’UIM, comme instrument de l’institutionnalisation de la question minoritaire dans la police berlinoise, permet d’étudier la marge de manœuvre dont disposent des acteurs policiers pour redéfinir leur rôle au sein de la profession et légitimer une action atypique et contestée en interne. Cette section constitue donc une réflexion sur une forme de spécialisation policière et des stratégies de distinction reposant sur la mise en avant de « compétences interculturelles », une forme de segmentation particulière au sein de la dynamique professionnelle policière [Strauss, 1996).

Les policiers et les "compétences interculturelles"

À travers l’action de l’UIM, une figure professionnelle nouvelle émerge au sein de la police berlinoise au cours des années 1990 et 2000 : le spécialiste en « compétences interculturelles » dont l’action s’oriente aussi bien en externe, en direction de la population, qu’en interne, à destination des différents services de police.

« Nous sommes les spécialistes des migrations, de l’islam, des cultures et des mentalités ! »

Gerhart est le chef de l’Unité intégration et migration depuis sa création en 1973. Il parle fort avec un accent berlinois prononcé et jouit d’un certain charisme auprès de ses subordonnés qui vantent sa sympathie, sa proximité (tout le monde le tutoie) et son ouverture d’esprit. Il est particulièrement fier de son unité et met en avant le développement du travail préventif et en réseau dans le cadre de son inscription dans l’« ouverture interculturelle » au détriment des tâches originelles de l’UIM axées sur la répression de l’immigration clandestine. Il répète souvent que son unité constitue le fer de lance de l’interculturalité et qu’ils sont les « spécialistes de l’intégration » incontournables en cas de « conflits culturels ».

Gerhart recrute des policiers « qualifiés qui souhaitent rester longtemps ». Ses collègues doivent « savoir parler, être ouverts aux gens, s’intéresser à la politique et à la résolution de conflits ». Selon lui, la compétence principale de son unité tient à la constitution d’un réseau de partenaires : écoles, mairies, travailleurs sociaux ou encore associations « culturelles ». Il cite l’exemple du Parti des travailleurs du Kurdistan (PKK) pour lequel il estime que son unité a les « meilleurs contacts », car entretenus sur la durée et dans la confiance. Concernant les écoles, il est particulièrement fier que son unité soit à même de leur « enseigner » la complexité de l’islam et de répondre par la médiation et le dialogue à l’« appel au secours » que les enseignants ont lancé.

Il revendique une philosophie de prévention, pratique le « travail de réseau » et fait « attention à ce qui pourrait devenir comme à Paris » : « la police ne contrôle pas mais elle est une partenaire qui se met en réseau avec d’autres institutions comme l’école ». Pour faire face à l’évolution migratoire de Berlin, il considère que les policiers « doivent s’ouvrir sur l’interculturel, c’est-à-dire la religion, la culture et la mentalité des immigrés ».

Son unité s’intéresse particulièrement à l’islam. Il s’agit d’une part, en interne, d’en comprendre l’histoire, les valeurs et l’organisation (les différents courants par exemple) et de transmettre ces connaissances à leurs collègues d’autres services par le biais de séances de « formation interculturelle » ; d’autre part, l’UIM prétend lutter en externe contre les fondamentalistes religieux qui « essaient de détruire les valeurs de l’ordre démocratique ». Selon Gerhart, il faut « mettre fin à ça », car il ne « souhaite pas que l’Allemagne ou l’Europe soient islamisées ! ».

Les policiers de l’UIM revendiquent un savoir sur l’histoire migratoire de Berlin, sur les différents courants de l’islam, sur l’histoire et les traditions des pays d’origine des migrants. L’unité fait office de centre d’autoformation pour ses propres agents ainsi que pour les policiers de services extérieurs. Le « Transfert de compétences interculturelles » se traduit dans la pratique par des séances régulières animées par les agents de l’IUM et destinées à leurs collègues. Ceux-ci font part de leurs préjugés et de leurs incompréhensions vis-à-vis des immigrés, et demandent avant tout des conseils pratiques en cas d’intervention dans les communautés étrangères.

Observation d'une séance de "formation interculturelle"

 

Un policier et une policière de l’UIM sont chargés d’animer une séance de deux heures auprès d’une vingtaine de policiers en formation. La policière explique que la police à de moins en moins affaire à des étrangers, mais à des personnes issues de l’immigration dont la majorité est musulmane. Elle invite les élèves à poser des questions, notamment sur l’islam. Elle insiste sur le fait que « l’Allemagne s’ouvre, que c’est désormais un pays d’immigration et qu’il faut comprendre et s’ajuster aux autres cultures ». Concernant le travail de police, il est important de savoir comment se comporter avec les personnes issues de l’immigration afin d’éviter les conflits et d’améliorer le travail. Elle ajoute que les étrangers sont également de futurs électeurs. L’essentiel de la séance porte sur l’islam. Lors des interventions, « il faut y aller prudemment, quitter les chaussures, ne pas s’adresser directement aux femmes et éventuellement boire le thé ». Les « formateurs en compétences interculturelles » évoquent l’exemple de filles, bonnes élèves qui, à leur retour de vacances d’été en Turquie, ne veulent plus participer au cours de sport et portent le foulard. L’UIM entre alors en contact avec la mosquée (« + de 100 à Antonkiez ! » [soupirs indignés de la salle]) et tente de ramener les filles dans le système scolaire.

Une élève demande : « Pourquoi alors qu’il y a des lois en Allemagne pour aller à l’école, ils commencent à vouloir dépasser les limites ? ». Selon la formatrice, quand les « immigrés arrivent ici, ils ne sont pas obligés de parler allemand, les enfants grandissent en turc et les parents ne connaissent pas l’Allemagne (surtout les femmes), ses droits et ses devoirs ».

L’élève insiste : « Dans d’autres Länder, ça ne se passe pas comme ça. Pourquoi on laisse se développer ça à Berlin ? Je n’en reviens pas que ce soit le pays d’accueil qui fasse tous les efforts et pas les migrants ! ». La discussion porte ensuite sur la possibilité pour les immigrés de faire des démarches administratives, ce qui suscite une désapprobation générale. La formatrice, à bout d’arguments, répond que « nous sommes un pays d’immigration, point final ! ».

Nous retrouvons ici l’idée d’étayage institutionnel, également mobilisé par certains officiers envers les « policiers issus de l’immigration » [Gauthier, 2011], selon laquelle l’institution policière berlinoise propose des formulations de la question minoritaire aux acteurs de terrain. Ces interventions peuvent être comprises comme des réponses à des formes de racisme présentes dans le monde policier en ce qu’elles proposent un discours d’institution destiné à encadrer les représentations et les pratiques policières. Cette forme d’étayage institutionnel contraste avec le cas français, où la formulation de la question minoritaire est laissée aux seuls policiers de terrain.

Vers l’extérieur ensuite, un second ensemble de tâches préventives concerne le travail de mise en réseau et de communication avec des acteurs et des groupes d’acteurs considérés comme influents au sein des communautés immigrées (les mosquées, les associations culturelles, politiques, religieuses et sportives, ou encore les promoteurs de spectacles ou d’événements sportifs), d’une part, ainsi qu’avec différentes institutions berlinoises, d’autre part (l’Office des étrangers, le Préposé aux étrangers et à l’immigration, les écoles et administrations scolaires, le Sénat de Berlin…). Le travail de médiation au sein d’écoles berlinoises lors de conflit entre les personnels et des familles issues de l’immigration constitue une extension nouvelle du domaine d’intervention dans des lieux où la police n’était traditionnellement pas la bienvenue. Petit à petit, l’UIM s’est construit un véritable réseau de « partenaires » qui lui assure à la fois une réserve d’informateurs et une base de légitimité. Par ailleurs, l’IUM met à disposition ses agents lors d’interventions policières ciblées dans les communautés étrangères (contrôle de régularité des maisons closes berlinoises, maintien de l’ordre dans des manifestations sportives ou culturelles, opérations spéciales sur les lieux de trafic de stupéfiants…). Enfin, l’IUM est associée par la hiérarchie policière au développement conceptuel et pratique de l’« ouverture interculturelle » des services de police, notamment concernant les mesures de discrimination positive dans le recrutement de policiers et de policières « issus de l’immigration » au sein de la police de sécurité publique berlinoise.

Outre ces missions particulières, le policier spécialiste de l’IUM se caractérise par un profil en rupture avec celui que l’on valorise d’ordinaire au sein des unités de sécurité publique ou de maintien de l’ordre. D’après les policiers de l’unité, les compétences requises sont, outre la spécialisation en droit des étrangers, « être ouvert à la discussion et à la communication », « disposer de connaissances interculturelles », « aimer la nouveauté dans le travail », être « innovant » et « indépendant ». On voit ainsi émerger une figure moderne de l’agent de police, qui revendique certains critères distinctifs par rapport à l’identité professionnelle traditionnelle des policiers, fondée sur le « vrai métier », c’est-à-dire les seules tâches répressives. Ces caractéristiques représentent pour la direction de l’IUM un gage de professionnalisme. L’unité se donne aussi comme objectif de transmettre sa philosophie aux autres services de police, ce qui ne manque pas de provoquer certaines réticences, voire une franche hostilité. Cette orientation se veut idéaliste dans le discours et pragmatique dans les faits puisqu’il s’agit d’établir un contact permanent avec les communautés étrangères afin de maîtriser toutes les situations où la police est susceptible d’intervenir. En effet, le lien établi entre l’institution et les groupes de migrants par le biais de ces missions et de ces compétences professionnelles poursuit l’objectif de connaître, de contrôler et de faciliter les interventions policières au sein des communautés étrangères de Berlin.

Elargir le domaine d'action de la police

La police berlinoise se donne pour objectif d’intervenir en profondeur dans la société locale. Le cas de l’UIM illustre cette tendance de manière encore plus évidente que les policiers de commissariat engagés dans les tâches préventives. En effet, les policiers de l’UIM investissent un rôle politique au niveau local par la mise en avant de leurs « compétences interculturelles » et leur « travail en réseau » auprès des représentants cultuels musulmans. L’élargissement du domaine de compétence policier à l’« interculturalité » ouvre ainsi aux policiers une fenêtre d’opportunité pour étendre le périmètre de leur action. Cette évolution du rôle de la police reconfigure le jeu d’acteurs de la politique du quartier entre la justice, l’institution scolaire, l’Office de la jeunesse (Jugendamt), l’Office des étrangers (Ausländerbehörde), les associations de migrants et la mairie.

Le « chargé des questions de migration » à la mairie d’Antonkiez défend l’action de l’UIM et du rôle étendu qu’elle tente de jouer dans la politique locale. Il apprécie les capacités de médiation des policiers de l’UIM, notamment entre l’Office des étrangers et les familles concernées par des mesures d’expulsion ou dont certains membres sont impliqués dans des activités délictueuses. Le fait que les policiers « comprennent la langue de l’Office des étrangers » les place selon le « chargé des questions de migration » en meilleure position pour expliquer leur situation administrative aux familles et les « contraindre » à « envoyer leurs enfants à l’école », « à travailler » et à faire pression sur les jeunes tentés par des carrières déviantes. Selon le chargé des questions de migration, l’UIM, à la différence des autres institutions, possède les compétences requises pour faire le lien entre les différentes institutions et les personnes envers lesquelles s’exerce l’action publique : droit des étrangers, droit pénal, connaissance du quartier et « compétences interculturelles ». La transformation du rôle de la police provoque néanmoins des conflits d’autorité entre les institutions. Selon le chargé des questions de migration, l’« autorité est pour le moment en faveur de la police ».

Cette transformation du rôle traditionnel de la police de sécurité publique a également des effets sur les acteurs partenaires de l’action policière. Par exemple,  la coopération des associations de migrants avec les policiers de l’UIM, ainsi qu’avec les policiers de commissariat impliqués dans les tâches préventives, peut ouvrir à une reconnaissance de statut ainsi qu’à l’attribution de subventions municipales. Les représentants de ces associations ont ainsi intérêt à entretenir de bonnes relations avec l’institution policière. Par ailleurs, on peut faire l’hypothèse que cette économie de l’interculturalité influe sur la manière par laquelle les différents acteurs vont construire leur identité culturelle. Enfin, la modification de l’action policière associée à l’investissement dans l’interculturalité provoque une redéfinition des rapports de pouvoir entre les acteurs de la politique locale.

Conclusion

L’institution policière berlinoise définit des groupes cibles et partenaires de l’action policière dans des termes culturalistes, c’est-à-dire que les problèmes de sécurité publique associés aux populations issues de l’immigration sont cadrés par la police comme relevant de la différence culturelle au sein de laquelle l’islam occupe une place centrale. Cette approche culturaliste est le produit d’une politique institutionnelle assumée de gouvernement des populations minoritaires. L’approche par la prévention et la différence culturelle conduit à la mise à distance des pratiques policières les plus coûteuses en termes de coercition comme par exemple les contrôles d’identité discrétionnaires (pour une comparaison entre la France et l’Allemagne sur ce point, voir [Gauthier, 2015] et [de Maillard et al., 2016]. Ce mode d’action policier produit néanmoins des formes de ciblage des populations minoritaires légitimées par un savoir policier fondé sur la différence culturelle. Dans le cas berlinois, l’étayage institutionnel culturaliste permet une reconnaissance par la hiérarchie de l’existence de ce type de catégories d’action, tout en fondant l’action publique sur une forme d’essentialisme culturel qui peut aussi conduire à rigidifier l’assignation identitaire des personnes issues de l’immigration comme culturellement différente.

Par ailleurs, la forme particulière de policing analysée dans cet article, qui articule prévention et différence culturelle, a dû trouver de nouveaux modes de légitimation, à la fois en interne auprès d’un groupe professionnel valorisant habituellement l’anticriminalité, ainsi que vers l’extérieur, du côté des groupes cibles ou partenaires et des institutions actrices des réseaux locaux de sécurité publique. En élargissant ainsi ses domaines de compétence et d’intervention, la police berlinoise cherche à s’imposer comme acteur majeur de la sécurité au niveau local et, ce faisant, entre en compétition avec les autres institutions. Ainsi, l’imposition de l’autorité policière ne s’accompagne pas forcément d’un recours accru aux pratiques coercitives mais, dans le cas étudié ici, d’une présence policière continue dans les sociétés locales et un maillage des quartiers par les réseaux de « partenaires ».

Toutefois, nous avons vu que la prévention et l’usage d’un référentiel culturaliste contribuent à tracer les contours de populations-cibles perçues comme « problématiques » en termes d’ordre public : les jeunes issus des immigrations turque et maghrébine, ou encore l’islam radical. Ainsi, la police de sécurité publique, telle qu’elle est définie à Berlin, apparaît moins génératrice de discrimination que dans le cas français, mais elle n’en contribue pas moins à morceler des sous-groupes de la population sur la base de la nationalité, de la culture, de la religion ou de la langue. Afin de prolonger cette analyse, il serait pertinent, sur un territoire donné, de voir en quoi cette action policière contribue à prescrire une identité minoritaire du côté des acteurs concernés.